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近日,民众、媒体、学者、人大代表甚至官员,纷纷加入了要求改革或者废除这一制度的阵营.作为一种不经审判而长期剥夺公民人身自由的制度,劳教制度“违宪、违法”是社会共识,改革已到临界点.或改或废,均可讨论,但不能接受的是,维持原状,原地踏步.

立法挫折:废了劳教,治安咋整

作为第十届和第十一届全国人大代表,陈忠林记得,2004年在要求改革或者废除劳动教养制度的议案上签字的全国人大代表即达到420名,超过全部人数的十分之一.此前一年,广州“孙志刚事件”直接导致收容遣送制度被废止,也促使全国人大代表们立意改革负面影响更大的劳教制度.

2005年2月,第十届全国人大常委会宣布,用以取代劳教制度的《违法行为矫治法》已列入当年立法计划.该法由全国人大常委会法工委起草,计划于当年4月上会审议.

当时曾参与讨论的司法部研究室主任王公义介绍,相比劳教制度,讨论中的违法行为矫治制度的性质、决定程序和执行方法,都更加合理、合法.

首先,决定程序准司法化.针对劳教审批权由 机关一家掌握,缺乏有效监督和制约的问题,违法行为矫治法草案增加了被劳教人员的申辩权.被 机关决定劳教的人员,如果对决定不服可以申辩,可以到法院申诉,由法院裁决劳教决定是否有效.同时,该草案还规定,当事人可以请律师来辩护,还可以申请听证.

其次,期限缩短.矫治时间被限制为半年到一年半,最长不超过一年半.而劳教时间最长可达四年.

执行方式,则转变为半开放.王公义说,按照当时的违法行为矫治法草案,管理违法行为矫治的场所,是半开放和开放式的.半开放,是指在矫治场所内部开放,对外不开放.矫治对象在场所内可以自由活动,但不能离开.开放式,则是指矫治对象周末可以回家,平时也可以请假回家.

“一旦改革后,所有的违法行为矫治场所都将没有铁窗、铁门,实行人性化的管理.”王公义介绍,司法部在此之前已经开始在一些省、市劳教所拆除铁门、铁窗,“今后的劳教所都要学校化”.

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中国政法大学副校长马怀德也提及,违法行为矫治法草案将其矫治对象严格限制在法定范围内,避免出现随意扩大劳动教养适用范围的不当现象.

最初的几次会议后,王公义等立法者感受到了阻力:“这部法律最重要的是将劳教制度的决定权交给法院,这样一来, 部门不同意.他们的意见是,可以给,但是如果社会治安乱了、出现问题,到时不要找我.”草案搁置了.2005年4月,《违法行为矫治法》未能如约上会审议.

同样的情节,在2010年重演.

2010年3月10日,全国人大常委会法工委副主任李飞在新闻发布会上表示,《违法行为教育矫治法》的起草工作开展了几年,也列入了当年的立法工作计划.该法是对劳动教养制度的改革和规范,在总结了实践经验之后,按照中国加入的有关国际公约、结合实际情况制定的一部法律,还在起草和修改的过程中.“进度会加快,也列入了我国司法改革的日程中.”李飞说.

但原定在这年4月上会的计划最终没有实现.据参与当时立法讨论的马怀德透露, 部曾专门开会邀请了六七名专家,与会的大多数 系统人士其实也认同应有所调整和变化.


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劳教制度软肋:合法性缺失

对劳教制度而言,缺乏合法性基础一直是其软肋.

王公义认为,有关劳教制度的两个法律文件诞生于1957年和1979年,虽然经过全国人大常委会批准,但从立法程序和内容来看,并不符合法律的实质和形式要件.而目前作为劳教主要依据的《试行办法》,是国务院转发的 部文件,只能视为部门规章.

陈忠林认为,《试行办法》取消了劳动教养的“就业安置”性质,并不再以“生活无出路”或“屡教不改”为必备条件,这改变了劳动教养的性质,使其丧失了原有的法律依据,造成劳动教养制度与宪法、法律以及有关国际人权公约的冲突.

《宪法》第37条规定,“公民的人身自由不受侵犯.任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并

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由 机关执行,不受逮捕.禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体.”

同时,中国政府签署但未经全国人大批准的联合国《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定:“人人有权享有人身自由和安全,任何人不得加以任意逮捕或拘禁.除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”;“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人,有资格向法庭提起诉讼,以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”.


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而劳动教养是未经审判、未经正当程序限制公民人身自由的制度,与上述规定直接冲突.

其次,实际运行中,劳动教养审批由 机关而非劳动教养委员会负责,大部分经由市级 机关的法制处作出处理决定、相关领导签字即可.“比如对于上访人员,已经被决定劳教了,或者在劳教所待了一段时间,突然就被放了.”河北省劳教所一官员说,劳教制度的程序比较灵活,或者说长官意志体现明显.

2002年4月, 部颁布的《 机关 劳动教养案件规定》开始实施,正式将劳动教养的决定主体纳入 系统.其第二条称:“各省、自治区、直辖市 厅(局)、新疆生产建设兵团公 和地、地级市、州、盟公 (处)设立劳动教养审批委员会,作为同级劳动教养管理委员会的审批机构,依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件,并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定.劳动教养审批委员会的日常工作由本级 机关法制部门承担.”

同时,这部规章确立了 部门的应诉资格:“被劳动教养人员因不服劳动教养决定提起行政诉讼的, 机关应当以同级劳动教养管理委员会的名义依法参加诉讼.”

北京大学法学院教授湛中乐认为,劳教管理委员会名不副实,由 机关主导,有提高工作效率的考虑,但也失去了监督,劳教管理机关在行使审批权时前期不公开不透明,到后期即便公开也缺乏严格的程序,陈述权、申辩权、听证权、请律师介入等权利没有得到足够尊重.

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