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基于我国税收征管的基础,税制改革必须考虑征管成本.

目前,围绕“营改增”的税制改革正在如火如荼地推进.成效显著的同时,也面临着一些更加艰难的选择.由于“营改增”既涉及到增值税和营业税两大税种的改革,又涉及到 与地方分税制的进一步调整,由此又牵扯到消费税改革,所以,需要有统筹兼顾的思维来设计下一步进程.

第一个统筹兼顾的思维是,税制改革需要统筹税收收入功能与调节经济结构功能之间的关系.“营改增”既要着眼对产业结构的调整,更要重视增值税等税制的收入功能.在实现收入功能和发挥税收调节产业结构作用之间,不宜过分强调对经济结构的调节功能,需要统筹兼顾两种功能作用.

第二个统筹兼顾的思维是,税制公平性与税收政策之间的关系.目前“营改增”应该矫正的是增值税与营业税对不同产业的不公平性,而改革后的税制目标应该是公平和中性,而非造成产业之间的另一种情形的不公平性.

第三个统筹兼顾的思维是,税制改革与 、地方的分税制之间关系.调动 和地方两个积极性,是 文件已经反复强调的原则.本轮的税制改革已经涉及

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到了 和地方分税制的进一步完善问题,“营改增”后,地方税源很可能会发生重大变化,因为营业税是地方税的最大收入来源,约占地方本级税收收入的50%左右.在“营改增”后,如何解决地方税源问题,是“营改增”中必需考虑和解决的问题.


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为此,根据各方讨论,大致可以归纳为三种意见:第一种是将营业税全部改为增值税后,开征新的零售税,作为地方税的主要税种.在开征零售税的同时,为稳定宏观税赋,需要降低增值税的税率.

第二种是,将全部营业税改为增值税,彻底取消营业税税种,结束增值税与营业税双轨状态;同时将特种消费税改革为一般消费税,将消费税的征收环节改为零售环节.

第三种是,将部分行业的营业税改为增值税,继续保留营业税,在我国维持增值税和营业税并存格局.根据“营改增”规模状况,适度将 税下放给地方(车船税),或者小幅调整 与地方共享税分享比例.我们假定30%的营业税收入改为增值税,地方财政收入只会减少3500多亿元,将车船税划归地方税,就弥补了地方税收入减少的60%多.这样 和地方财政分税制调整的难度会大大降低.

笔者建议在3年内先按照第三方案进行,同时研究第二和第一方案以及更多的方案,对 与地方分税方案进行系统性设计,然后经过评估再确定进一步的行动方案.

第四个统筹兼顾的思维是,税制改革与税收征管之间的关系.着眼于我国现实税收征管能力和改革成本的考虑,我国税收征管的基础,一是中国的纳税人数量多;二是,中国人基本上没有自然人直接纳税的传统习惯,公民纳税遵从度相对较低.因此税制改革必须考虑征管成本.

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第五个统筹兼顾的思维是,各个税种之间的关系.目前“营改增”已经涉及到了增值税、营业税和消费税的联动改革.例如,环境保护税的开征,初期只涉及到部分污染物排放.收费改为税收问题,从长远看,环境保护税制度涉及到与现行多个对化石燃料征税的税种(如资源税、消费税等)的重组问题,所以都需要统筹协调的思维和设计.

参考文献:

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