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摘 要 :在后危机时代大背景之下,国际社会提出对银行征收银行税.本文基于IMF向二十国集团提交的关于银行税报告的研究,来展现银行税的具体内容,进而对银行税的征收进行评价,最后提出对是否征收银行税的观点.

关 键 词 :银行税;简介;评价

一、背景及银行税的提出

2008年9月以来,随着国际金融形势的急剧恶化,已演变成20世纪经济大萧条以来最严重的全球金融危机.为了延缓金融市场对宏观经济的冲击,阻止金融危机发展成为全球性经济危机,各国积极采取包括财政政策和货币政策在内的各种措施和手段来维护本国金融稳定.特别是美国运用财政资金对有问题的金融机构采取临时国有化、直接注资、债务重组、政府担保等救助措施 .因此,各国应对金融危机的背后是十分巨大的财政赤字,在巨额债务和本币贬值的双重压力下,很有可能出现某种程度的财政风险(甚至是财政危机),像此次希腊主权债务危机就是政府挽救本国经济的“后遗症”.

银行税这一概念是由英国首相布朗在2009年圣安德鲁斯二十国集团(G20)峰会上建议征收“全球金融税”演变而来的.2009年9月的匹兹堡峰会上,领导人委托国际货币基金组织(IMF)进行可行性研究,并提出一套可有效降低金融系统风险以抵御未来危机的方案.2010年6月,IMF向G20提交了名为“金融部门缴纳的公平、重要的捐费”的最终报告.在2010年1月份美国总统奥巴马宣布对大型金融机构征税计划以弥补纳税人损失,但这一立法提议目前在国会已遭遇搁浅.英、法、德等欧盟国家也呼吁对银行业征税以救助出现危机的金融机构.2010年5月欧洲欧盟委员会提议,各成员国应该设立一项“银行清盘基金”,用于在未来支付破产银行有序清盘的费用.

在G20多伦多会议上,美国、欧盟等发达国家再度提出这一建议,加拿大、日本、澳大利亚等国则明确表示反对.2010年6月28日,第四次20国领导人峰会在多伦多落下了帷幕,会议发表了《二十国集团多伦多峰会宣言》.该宣言称“让各国自行决定是否想要征收银行税或是建立一些防备基金去抵消另一场引发全球衰退的金融危机.”虽然G20放弃征收全球统一的银行税,但声明要求建立一个更强劲的金融缓冲以防范未来可能的危机.

二、银行税具体内容

当下计划征收银行税的各个国家,如英国、德国、法国等,对于征收银行税的具体内容不尽相同.美国之前计划征收,但最后搁浅的“金融危机责任费”的具体内容与其他国家也有差别.

本文通过对IMF向G20提交的名为“金融部门缴纳的公平、重要的捐费”的最终报告进行分析,来展示IMF建议对金融部门征收银行税的基本内容.其实IMF的建议主要是综合了上述国家的做法或设想而且建议征税的规模更大--扩展至全球所有银行和金融机构.

报告建议开征两项银行税,即“金融稳定性捐费”与“金融行为税”.

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1.IMF建议征收银行税的目的

IMF认为,虽然国际社会正在努力改善金融监管,来处理被监管机构的风险问题(如高杠杆率、流动性错配等),同时这有改善也有助于减少系统性风险的过度承担.

IMF认为,弥补未来金融机构倒闭的财政成本的措施的设计和实行应以下两个目标为指导:

(1)确保金融机构全额支付其所接受的财政救助.在危机时期,由纳税人对金融机构提供支持,而在正常时期,由金融机构的所有者、管理者等完全享有收益,这显然是不公平的.而且这也危及政府未来对金融机构提供必要支持的能力.为支付所接受的财政支持,可以根据未来可能造成的成本进行事前支付,也可以在危机发生后进行事后的收取.

(2)减少危机发生的可能性以及危机所造成的损失.一方面措施应该有助于减轻金融机构变成“太重要不能倒”的动机,同时阻止金融机构风险的过度承担;另一方面,有助于问题金融机构的适时、有序的退出,以及解决因金融机构过度承担风险所造成的负外部性问题.

IMF为解决因救助金融机构所支出的财政支出,建议征收银行税.当然,IMF同时认为,征收银行税只是在一定程度上有助于实现以上目标,如果要完成以上所有目标,需要一揽子工具和政策的制定和有力实施,如金融监管的改进、银行税与金融监管措施的相互配合等等.

2.金融稳定性捐费

金融稳定捐费主要是为弥补未来政府对金融机构救助所支付的财政成本所征收的一项税收.所得资金可以用来成立专门解决问题金融机构的基金,或者是进入一般财政收入.经改良之后的金融稳定性捐费,税率会反映不同金融机构的风险以及对于系统性风险的影响.

(1)征收范围.征收范围可以窄(如只对银行征收),也可以宽(对所有金融机构).IMF建议对所有金融机构都征税.因为一个宽泛的范围在根据风险确定税基和税率的情况下,可以较好的涵盖将来可能造成系统性风险的机构.另外,所有的机构都可以获得退出机制提供的金融稳定这种公共产品.同时,如果是征税范围较窄的话,可能造成更严重的道德风险.

(2)税基和税率.税基就是对资产负债表的负债部分进行征税,排除对资本、被保险的负债部分征税,当然也包括一些表外项目.不同类型的金融机构的税基会有所不同.

税率的确定考虑过去危机的经验和支出的财政资金,同时还应该考虑金融系统的风险状况.其实,税基和税率的确定应该是根据不同金融机构对于系统性风险的影响以及倒闭可能造成潜在社会成本的大小来确定,达到减少风险、促进公平,合理、有效提高税收收入的目的.当然对于金融机构对于系统风险的影响程度需要一系列的指导进行评估.

(3)税收资金去向

税收收入可以用来成立退出基金,或者进入一般财政收入.无论是成立基金还是进入一般财政收入,都不影响该项税收对于金融机构行为的矫正作用.当然,无论采取哪种形式,都不可能消除金融机构的道德风险,需要强有力的退出机制的配合来尽量减少道德风险.

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3.金融行为税

金融行为税对金融机构的盈利以及所支付的酬金进行征税,旨在打击其为追求高回报的高风险行为及限制高额奖金.

征收金融稳定捐费之外,还要征收金融行为税,是因为:除了政府直接救助的财政支出外,金融机构所引起的危机还产生了巨大的财政、经济以及社会损失,这需要金融机构予以分担;另外,征收金融行为税有助于控制因金融机构过度承担风险及可能所造成的负外部性,当然该种税收安排需要与金融监管改革(如对系统重要的金融机构增加资本要求)相一致才能有效控制系统性风险.

根据盈利和薪酬解释不同,可以设计三种FAT,预期达到不同的目的.

(1)FAT1:作为对金融服务征税的改进,是一种适用于金融服务经过改进的增值税.

该种金融行为税它是对金融服务附加值进行征税,一定程度上有利于缓解金融机构变得过度庞大的风险.因为技术原因,增值税一般不对金融服务增收,这样金融机构在是否征收增值税方面有优待,有可能使金融机构变的“太大”.避免恶化税收扭曲,FAT的税率可以低于一般增值税的税率标准.由于在很多国家金融机构附加值的规模很大,即使相对较低的FAT税率,也可以显著提高财政收入.

(2)FAT2:作为对金融机构高水平薪酬的征税

这种税的税基包括高水平的薪酬以及除去正常转化为资本的收益.目的是对超过最低需求的回报部分进行征税.


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(3)FAT3:避免过度承担风险征税

这种金融行为税是对金融机构超额回报所征的.目的是通过对超额回报征税改变金融机构为追求高回报而过度承担风险的行为.当然,还有很多有效的方法可以达到该目的,如金融监管.


①超额收益的确定.需要确定基准收益率,超过了基准收益率的部分就是超额收益.确定基准收益率是因为考虑到高风险活动越来越多,通过对超过基准利率的部分征税有利于减轻从事高风险行为的动机.当然对因技术、努力等产生的高收益进行征税是无法避免的.


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②法定税率.为了使该税收对高风险行为产生显著影响,税率需要足够的高,同时有一定程度的国际合作,避免利润的转移.

三种金融活动税的税基如下表:

4.国际协调

IMF认为,国际合作十分有益处,特别是存在大量跨国金融机构的背景之下.政府之间不一致的行动可能产生潜在的税收和监管套利的风险.同时,即便在这次金融危机中没有对金融机构直接援助的国家,对未来可能发生的金融机构倒闭和金融危机也是无法免疫的.

当然,IMF认为有效的合作不是要求各国措施整齐划一,而是在一般原则,包括FSC和FAT的税基以及最低税率等方面达成广泛一致.各个国际根据各自国际以及金融机构的情况进行适度的调整.同时,不进行征税的国家应避免对其他国家有效执行征税产生障碍.

三、 对征收银行税的评价

1.征收银行税可能的有利影响

(1)解决金融业外部性内部化问题

外部成本内部化,是指造成社会成本的企业或个人,应自行负担这项社会成本.目前这项原则已被广泛运用到绝大部分的产业和经济活动,如对环境污染行为的处罚和课税.但是,金融业和金融活动却是这个原则的重大例外,它们所造成的社会成本经常是由政府或社会大众来承担.金融业的社会成本一直未被内部化的主要原因,是这些成本平常多不容易被发现,而是累积到相当严重时,才以金融危机的方式一次爆发出来.但当金融危机出现时,金融业已没有能力承担它所造成的社会成本,金融业者和许多相关人士更扬言或辩解,若不提供更多协助给金融业者,金融危机和社会成本还要变更大.于是,金融业者不必负担它们所带来的社会成本,有时甚至还可能得到额外的利益.从外部成本内部化的原理来看,这种情况不只是不公平,而且很可能会鼓励金融业为了私人利益而造成更大的社会成本或伤害.直到这次全球金融海啸让全球经济蒙受极大损失,有些国家甚至濒临破产,金融活动的社会成本问题才受到重视.

IMF建议征收的银行税,特别是FSC,就是将金融机构可能造成的负外部性,由金融机构自己承担.

(2)为未来危机的化解事前做好资金积累.FSC的征收为以后政府处理系统性问题机构的倒闭以及金融危机提供资金,并将危机救助的成本与危机的主要救助对象对应起来.这样可以一定程度上减轻未来政府财政压力,避免造成巨额财政赤字.

(3)一定程度上会缓解金融机构过度承担风险行为

FAT对包括超额薪酬、超额收益征税在一定程度上可能遏制金融机构进行高风险的行为.

金融高管的薪酬机制过于奖励短期财务业绩,助长了高管过度风险承担行为,鼓励过度投机.高管薪酬一般是“基薪+业绩薪酬+期权”形式,这样金融高管基薪外收入可能是基薪几倍,那么大部分收入构成就必然与高风险业务表现相关.对超额薪酬予以征税可能会在一定程度上遏制高管为获得高薪所进行的高风险的行为.

同样,金融机构获得超额收益往往与其所从事的高风险业务分不开.高风险意味着高收益,对超额收益征税也可能在一定程度上遏制金融机构从事高风险业务,避免其过度承担风险.

2.对征收银行税的怀疑

(1)并非控制金融机构风险的根本之策.后危机时代,各国及有关国际组织积极反思造成危机的原因,20国集团领导人通过金融峰会达成推进国际金融体系改革的共识,强调应该加强金融监管合作,扩大金融监管覆盖面,尽快制定普遍接受的金融监管标准,以保障全球金融体系的稳定,防止类似危机重演.为达到金融体系稳定目的,应加强各种金融监管以更好、更有效的预防危机的发生.根据金融稳定论坛题为《加强市场和金融机构应对能力》的报告,建议采取的措施主要包括五个方面:加强资本、流动性和风险管理;提高市场透明度和估值水平;改变信用评级机构的角色和作用;强化监管机构风险反应能力;加强应对金融危机的安排.

银行税可能会在一定程度上缓解政府为救助问题金融机构所面临的财政问题.对于是否可以在金融机构风险的防控上有作用是存有疑虑的.笔者认为,FAT对超额薪酬、超额收益进行征收可能会产生这样一种效果:因为征税,高管薪酬或金融机构的收益相对减少,为了获得高薪酬、高收益,会从事更多或更高风险行为.因为银行税是对行为结果的资金进行征税,对行为过程没有直接的控制,这样可能不会遏制金融机构过度承担风险,反而有可能使金融机构去承担更多的风险.金融机构风险的防范更多还是应该从加强金融监管方面想办法,监管金融机构活动.从功能的角度,银行税所体现的最重要的作用是为未来危机提前累积资金.但这并不是防范金融危机,维护金融稳定的根本之道.

(2)影响银行利润;影响银行竞争力.银行业是金融体系的一个重要支柱,如果开征银行税,短期来看会提高成本、损害银行的利润,造银行竞争力有所下降,降低金融体系的效率,特别是银行主导型的国家影响更大,实体经济的发展也会受到限制,因此,征收银行税必须要考虑到银行的承受能力.

(3)全球范围协调行动困难.现在只有英、法、德等国征收或计划征收银行税,其他国家并没有打算征收银行税,而且不同国家根据本国银行业具体情况实行的税率也可能不同.全球范围协同征收银行税就目前情况看还很渺茫.这样的不协同可能出现一 度扭曲,产生税收套利.

四、总结

诚如IMF在报告中所指出的,金融监管的改善是降低金融机构倒闭风险的首要工具,但是具有矫正作用的税收可以起到补充的作用.所以我们应该认识到,在加

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